Chronique juridique du 15 octobre 2020

CHRONIQUE JURIDIQUE N°1

Séminaire du 15 octobre 2020

Crise sanitaire et valorisation du droit administratif : l’exemple des arrêtés préfectoraux ordonnant la fermeture des salles de sport

TA Bordeaux, 29 septembre 2020, n°2004351 ; TA Nice, 30 septembre 2020, n°2003885 ; TA Rennes, 30 septembre 2020, n°2004134, 2004141, 2004160 ; TA Paris, 1er octobre 2020, n°2015655

La crise sanitaire permet une « valorisation du droit administratif »[1] du fait d’une stimulation aigue de l’action administrative. Si l’enjeu peut paraître anecdotique à l’heure du confinement national, il demeure intéressant de revenir sur la légalité litigieuse des arrêtés préfectoraux ordonnant la fermeture des salles de sport, dont le juge administratif a eu à connaître le mois dernier. Cette question, sur laquelle les tribunaux administratifs ont été amenés à rendre quatre décisions divergentes en seulement quelques jours, constitue en effet une excellente illustration de la massification du contentieux administratif.

Les sociétés requérantes demandaient toutes au juge du référé-liberté la suspension de l’exécution des arrêtés préfectoraux interdisant l’accueil du public dans les salles de sport. Court rappel sur le régime du référé liberté fixé par l’article L. 521-2 du code de justice administrative : le requérant doit prouver une urgence caractérisée nécessitant un prononcé par le juge en quarante-huit heures ainsi qu’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale du fait de l’action ou inaction de l’administration. Si ces deux conditions sont remplies, le juge peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde de la liberté fondamentale dans un délai de quarante-huit heures.

Pour chaque espèce en cause, le juge a dû apprécier si la mesure litigieuse, en ce qu’elle portait atteinte à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie, était nécessaire et adaptée aux buts poursuivis de préservation de la santé publique et de lutte contre la propagation du virus Covid-19. En somme, il s’agissait de trouver un équilibre entre santé et liberté.

Cette pondération peut aller dans deux directions. Deux des tribunaux concluaient au rejet de la requête en considérant que les salles de sport, en permettant l’exercice d’activités sportives sans masque, étaient des milieux clos propices à la propagation du virus[2]. Le maintien en vigueur de l’arrêté a ainsi donné priorité à la santé publique. Le tribunal administratif de Rennes à l’inverse a suspendu l’exécution de l’arrêté de la préfète d’Ille-et-Vilaine[3]. Les foyers de contamination étant majoritairement apparus dans des associations amateures ou dans des associations de football et rugby, les salles de sport n’ont pas été jugées comme des lieux de propagation active du virus. En outre, la préfète n’apportait pas de preuve que le protocole sanitaire spécifique issu de l’avis du Haut Conseil de la santé publique n’avait pas été respecté. La défense de la liberté d’entreprendre et de la liberté du commerce et de l’industrie des sociétés requérantes l’a ainsi emporté sur la protection de la santé.

L’analyse de ces décisions est l’occasion d’éclairer deux aspects particuliers de l’office du juge dans le contexte de la crise sanitaire.

Le premier est le piège de la « dépendance aux experts au service du pouvoir »[4]. La question est celle de l’utilisation par le juge administratif des recommandations médicales. Dans son article, le Professeur Plessix souligne le problème de la posture du scientifique qui n’a pas nécessairement conscience des conséquences potentiellement liberticides des statistiques et avis qu’il transmet.

A la lecture des quatre décisions, on constate effectivement qu’elles citent toutes l’avis du Haut Conseil de la santé publique rendu le 31 mai 2020, les données transmises par l’Agence régionale de santé, voire les déclarations de l’Organisation mondiale de la santé et les analyses de l’établissement Santé publique France quant au tribunal administratif de Rennes.

Il ne s’agit pas de remettre en question leur utilité mais de constater la dépendance du juge face à ces chiffres et avis. En tout état de cause, le risque est de prendre les données de ces nombreuses institutions comme seul repère. Celui-ci peut malgré tout être immédiatement nuancé. Le fait que le juge dépende de ces expertises ne signifie pas qu’il est lié. Deux éléments en témoignent.

Le juge conserve évidemment sa marge de manœuvre. La divergence des tribunaux administratifs sur un même problème de droit en est le premier marqueur. Alors que les moyens soulevés étaient similaires et le taux d’incidence légèrement plus élevé à Rennes, la réouverture des salles de sport y a été rendue possible mais refusée à Nice.

Le juge continue également d’exploiter la plénitude de ses pouvoirs. C’est ainsi que le tribunal administratif de Paris a enjoint le 1er octobre au préfet de police d’édicter un nouvel arrêté précisant les activités physiques et sportives dont la pratique devait provisoirement être interdite à Paris au plus tard le 5 octobre[5]. Le juge ne se contente pas de rejeter ou suspendre la mesure dans le sens des chiffres à sa disposition mais a une analyse fine et guide le pouvoir réglementaire dans le respect des droits et libertés.

La crise se traduit également par une extension des pouvoirs des autorités administratives.

Les quatre décisions ont pour base légale l’article 50 du Décret du 10 juillet 2020 selon lequel, dans les zones actives du virus, le préfet peut interdire ou réglementer l’accueil du public dans les établissements sportifs couverts, à la seule condition que sa décision soit nécessaire, appropriée et proportionnée à l’intérêt de la santé publique et à la lutte contre la propagation de l’épidémie.

Ces pouvoirs très étendus du préfet sont susceptibles de porter atteinte aux droits et libertés. Au regard du principe de l’État de droit, il revient au juge de garantir le respect de la légalité par les autorités administratives. Le juge administratif se voit donc doté d’un rôle primordial en cas d’octroi de pouvoirs exceptionnels au préfet.

Ces dispositions ne sont cependant plus en vigueur dans le cadre juridique actuel. Par un décret pris en Conseil des ministres le 14 octobre 2020, l’état d’urgence sanitaire a été déclaré pour une durée d’un mois, sa prolongation étant conditionnée par l’avis du comité scientifique et l’approbation législative.

Dans ce cadre, le Premier ministre peut ainsi, et ce « aux seules fins de garantir la santé publique », « ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public » et habiliter le préfet à en prendre les mesures d’application[6]. Toutes les salles de sports ont ainsi fermé depuis lors.

Plus la situation est exceptionnelle, plus les mesures le sont. L’objectif est de permettre aux autorités publiques de réagir rapidement et avec souplesse, pour contenir les répercussions sanitaires et économiques de la crise.

L’actualité la plus brûlante aurait pu conférer un caractère presque désuet aux propos développés, au sens où ils ne correspondent plus au droit positif.

Au contraire, la déclaration de l’état d’urgence n’a fait qu’accentuer la réalité des deux difficultés soulevées : la dépendance du juge aux experts, du fait par exemple de la nécessité de l’avis du comité scientifique pour prolonger l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois, ainsi que l’extension des pouvoirs des autorités publiques et par là même du risque d’atteinte aux libertés fondamentales. En effet, le confinement est avant tout une atteinte directe à la liberté d’aller et venir.

A chaque difficulté à laquelle se heurte l’administration en cette période de crise naît une question juridique nouvelle. Là est la « valorisation du droit administratif »[7], ce qui est heureux pour notre discipline.

Justine Ciroux

Étudiante au sein du Master 2 Droit public approfondi,

Université Paris II Panthéon-Assas


[1] Jean-Marie Pontier, « La crise sanitaire de 2020 et le droit administratif », AJDA 2020, p.1692

[2] TA Bordeaux, 29 septembre 2020, n°2004351 ; TA Nice, 30 septembre 2020, n°2003885

[3] TA Rennes, 30 septembre 2020, n°2004134, 2004141, 2004160

[4] Benoît Plessix, « Les pièges de la société du risque », Droit Administratif n° 10, Octobre 2020, repère 9

[5] TA Paris, 1er octobre 2020, n°2015655

[6] Article L 3131-15 du Code de la santé publique

[7] Jean-Marie Pontier, « La crise sanitaire de 2020 et le droit administratif », AJDA 2020, p.1692